Résumé le 24/11/2020
Faits
Madame Ilinka Čakarević perçoit en 1996 une allocation de chômage pour une période de 12 mois. En 2001, les autorités constatent que cette allocation a continué à lui être payée même après cette période. Elles mettent fin au paiement et exigent que madame Čakarević rembourse l’argent perçu au-delà de la période de 12 mois, soit un montant de 2600 euros, plus les intérêts.
Selon madame Čakarević, cette demande de remboursement est une violation de l’article 1 du Protocole n° 1 de la CEDH (protection de la propriété) ainsi que de l’article 8 de la CEDH (protection de la vie familiale).
Décision
La Cour constate une violation de l’article 1 du Protocole n° 1 de la CEDH.
La Croatie doit payer les montants suivants à madame Čakarević :
- 2600 euros d’indemnités
- 2130 euros pour les frais et dépenses
La Cour estime qu’il n’est dès lors plus nécessaire d’examiner la plainte concernant l’article 8 de la CEDH.
Motivation
Peut-on parler de propriété ?
La notion de ‘propriété’ à l’article 1 du Protocole n° 1 de la CEDH a une signification autonome, qui ne dépend pas de la législation nationale. En principe, elle est uniquement applicable aux biens existants d’une personne et ne donne pas le droit d’acquérir une propriété. Mais dans certaines circonstances, une ‘attente légitime’ à obtenir une possession peut aussi bénéficier de la protection du Protocole n° 1. La Cour précise ce qu’il faut entendre par une telle attente légitime, mais beaucoup dépend des circonstances concrètes de la cause.
Dans l’affaire qui nous occupe, les autorités croates ont pris une décision administrative octroyant une allocation de chômage à madame Čakarević. Elles ont elles-mêmes procédé au paiement de celle-ci au-delà de la date fixée. Selon la Cour, un individu doit en principe pouvoir se fier à la validité d’une telle décision administrative et de son exécution, à condition qu’il ne soit pas responsable de l’application erronée de la décision. Il est possible de mettre un terme à cette décision administrative pour les montants futurs. Mais les montants alloués doivent être considérés comme légitimes, à moins qu’il n’existe des raisons solides pour en décider autrement dans l’intérêt général ou dans l’intérêt d’un tiers.
Dans cette affaire, la responsabilité incombe aux autorités. On ne peut rien reprocher à madame Čakarević. De plus, la décision d’octroi de l’allocation ne mentionne même pas explicitement la limite de 12 mois. Selon la Cour, madame Čakarević pouvait donc partir du principe qu’elle avait droit à l’allocation au-delà de la date fixée. La Cour prend aussi en considération l’élément suivant : l’allocation est destinée à l’aider à assumer ses besoins de base afin de pouvoir subsister. Dans ces circonstances, le fait que les paiements ultérieurs n’aient pas de base légale est sans importance. Les allocations payées après la date fixée relèvent donc aussi de la protection du droit à la propriété.
Le remboursement est-il une violation de ce droit à la propriété ?
Une limitation du droit à la propriété doit répondre à trois conditions :
- Elle doit être prévue par la loi
- Elle doit servir un but légitime
- Elle doit être proportionnée
Pour la Cour, la condition de proportionnalité constitue l’essence de l’affaire, car les deux premières conditions sont remplies. Ce qui est en question, c’est l’application d’un enrichissement sans cause. La Cour va donc examiner si un juste équilibre a été trouvé entre l’intérêt général et le droit à la propriété de madame Čakarević.
Lorsqu’elles cessent de payer les allocations sociales, les autorités peuvent corriger des erreurs, même si celles-ci résultent de leur propre négligence. Mais cette affaire diffère quelque peu d’autres affaires parce qu’elle ne concerne pas la suspension d’une allocation, mais bien le remboursement d’allocations perçues. La Cour se réfère à sa jurisprudence constante, selon laquelle les erreurs qui sont uniquement imputables aux autorités ne peuvent pas être corrigées aux dépens de l’individu, en particulier s’il n’y a pas d’autres intérêts privés en jeu.
La Cour souligne que madame Čakarević n’a pas contribué à bénéficier d’avantages qui outrepassent ses droits légaux : elle n’a pas fait de fausses déclarations ou posé d’autres actes révélant un manque de bonne foi de sa part. Comme les autorités ont pris une décision en sa faveur et ont poursuivi les paiements, elle pouvait légitimement penser que les paiements reçus étaient corrects. Il n’est pas raisonnable de conclure que madame Čakarević devait elle-même savoir qu’elle percevait une allocation de chômage qui excédait le délai maximal légal.
Les autorités n’ont donc pas satisfait à leur obligation d’agir en temps voulu et de manière adéquate et cohérente. Les allocations de chômage indûment payées à madame Čakarević résultent entièrement d’une erreur de l’État. Elle est pourtant condamnée à rembourser la totalité du trop-perçu, auquel s’ajoutent les intérêts légaux. Les autorités se retrouvent donc déchargées de toute responsabilité et évitent de devoir supporter les conséquences de leur propre erreur : tout le poids de celle-ci repose uniquement sur madame Čakarević.
On a proposé à madame Čakarević de rembourser sa dette en soixante versements. Le montant à rembourser représente cependant une somme considérable pour elle. Ce montant constitue en effet sa seule source de revenus et a donc aussi un impact sur sa situation financière générale. Le montant qu’elle a perçu est très modeste et lui sert à subvenir à ses besoins. Dans leur jugement relatif à l’enrichissement sans cause, les instances judiciaires nationales n’ont pas tenu compte de la santé et de la situation économique de madame Čakarević, qui souffre de troubles psychiatriques, n’est pas en état de travailler et est au chômage depuis longtemps. Elle n’a pas de compte en banque, n’a aucun revenu et ne possède aucun bien de quelque importance. De telles circonstances font en sorte que le remboursement de sa dette, même en plusieurs échéances, mettrait sa survie en danger.
L’obligation de rembourser le montant des allocations de chômage constitue une charge trop lourde pour elle et viole l’article 1 du Protocole n° 1 de la CEDH.
Signification dans un contexte plus général
Cet arrêt confirme une jurisprudence antérieure, selon laquelle une allocation payée par erreur ne doit pas être remboursée. Mais la Cour se réfère aussi à une jurisprudence relative à la responsabilité de l’État pour des erreurs qui ne peuvent être imputées qu’à lui.
Ce qui est important, c’est que la Cour constate que lorsqu’on ne peut rien reprocher au bénéficiaire d’une allocation à laquelle il n’a plus droit, l’État ne peut pas lui réclamer le remboursement des montants indûment perçus.
Ce principe a été légalement ancré dans le droit belge. Ainsi, l’article 17 de la loi du 11 avril 1995 instituant la “charte” de l’assuré social1 stipule que lorsqu’une décision est entachée d’une erreur de droit ou matérielle, l’institution de sécurité sociale prend d’initiative une nouvelle décision produisant ses effets à la date à laquelle la décision rectifiée aurait dû prendre effet. Cet article précise toutefois qu’au cas où l’erreur est due à l’institution de sécurité sociale, la nouvelle décision ne produit ses effets que le premier jour du mois qui suit la notification, auquel cas il n’est pas possible de réclamer un remboursement pour le passé, pour autant que le droit à la prestation soit inférieur à celui reconnu initialement.
Une nuance est aussi prévue dans la législation belge, à savoir qu’il est tout de même possible de réclamer le remboursement si l’assuré social savait, ou devait savoir, qu’il n’avait pas droit à ces allocations.
Références
1 Loi du 11 avril 1995 visant à instituer la “charte” de l’assuré social
Mots clés
Allocation de chômage; Enrichissement sans cause, Art. 1 Protocole n° 1 (protection de la propriété)