Résumé le 29/10/2019
Faits
Urgenda est une organisation de défense de l’environnement qui introduit une action contre l’État néerlandais. Elle exige que les Pays-Bas réduisent d’ici la fin 2020 les émissions de gaz à effet de serre au-delà des objectifs actuels, soit 17% au maximum sur la base de la politique actuelle de l’État. Ce chiffre est inférieur à la norme de 25 à 40% qui est jugée nécessaire pour les pays industrialisés dans la communauté scientifique et par la politique climatique internationale.
En 2015, le tribunal de La Haye donne raison à Urgenda et décide que les Pays-Bas doivent effectivement en faire plus pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. L’État néerlandais fait appel de ce jugement et l’affaire se retrouve ainsi devant la Cour de justice de La Haye.
Le réchauffement planétaire et les accords internationaux
Depuis le début de la révolution industrielle, l’humanité utilise à large échelle une énergie qui est principalement obtenue par la combustion de combustibles fossiles. Cela provoque des émanations de CO2, un important gaz à effet de serre qui, avec d’autres gaz à effet de serre, maintient dans l’atmosphère la chaleur émise par la terre. C’est ce qu’on appelle l’effet de serre, qui augmente avec la quantité de CO2 qui est libérée dans l’atmosphère. Cet effet est responsable du réchauffement planétaire.
Il règne un grand consensus, au sein de la communauté scientifique et mondiale en matière de climat, pour estimer que la température sur terre ne peut pas s’élever de plus de 2° C par rapport au début de la révolution industrielle. Ce principe contraint à limiter les émissions de gaz à effet de serre dans le monde entier. Plusieurs traités et accords ont été conclus dans ce domaine et des mesures ont été prises sous l’égide de l’ONU, au sein de l’UE et aux Pays-Bas.
Jusqu’en 2011, les Pays-Bas ont considéré que l’objectif de réduction des émissions était de 30 % en 2020 par rapport à 1990. Cet objectif a ensuite été ramené à 20% alors que les objectifs pour 2030 sont plus ambitieux. Dans le dernier accord de gouvernement (2017), l’État a annoncé qu’il visait une réduction des émissions d’au moins 49% en 2030 par rapport à 1990.
L’action en justice d’Urgenda
Urgenda exige que l’État parvienne à une réduction d’au moins 25% en 2020. L’association affirme que le réchauffement climatique est un problème mondial, mais que même un petit pays comme les Pays-Bas peut et doit faire quelque chose. Elle avance plusieurs arguments pour cela :
- Les Pays-Bas sont un pays riche et développé qui a profité, depuis la révolution industrielle, de l’utilisation des sources d’énergies fossiles;
- Les Pays-Bas font partie des pays ayant les plus fortes émissions de gaz à effet de serre par tête d’habitant;
- Les Pays-Bas ont signé et ratifié le traité de l’ONU sur le climat, qui affirme que les pays développés doivent montrer l’exemple;
- Plus récemment a aussi été conclu l’Accord de Paris, par lequel les Pays-Bas s’engagent également à réduire les émissions de gaz à effet de serre;
- Les Pays-Bas se sont eux-mêmes basés sur un objectif de réduction de 30% d’ici 2020. L’abaissement de cet objectif à 20% s’est fait sans arguments scientifiques.
Compte tenu de tout cela, Urgenda estime que la décision de report de l’État est illégitime. Elle violerait en effet l’obligation de protection résultant aussi bien de l’article 2 (droit à la vie) que de l’article 8 (droit à la vie familiale) de la CEDH.
L’État néerlandais
L’État reconnaît le problème climatique et la nécessité de réduire les émissions de gaz à effet de serre de manière à maintenir le réchauffement planétaire sous les 2° C. Mais la manière de s’attaquer à ce problème est une question politique. L’État prend cette décision après avoir évalué tous les intérêts en jeu : industrie, finances, enseignement, fourniture d’énergie etc. Ce n’est pas au juge de décider de la manière de le faire. L’État affirme par ailleurs que de nombreuses incertitudes subsistent sur le plan scientifique, qu’Urgenda ne tient pas suffisamment compte des possibilités d’adaptation au changement climatique et que l’État respecte toutes ses obligations contractuelles et ses engagements internationaux.
Décision
La Cour de justice décide que l’État néerlandais doit parvenir à réduire les émissions d’au moins 25 pour cent.
Motivation
L’article 2 de la CEDH protège le droit à la vie. Cela inclut des situations liées à l’environnement qui portent atteinte, ou qui risquent de porter atteinte, au droit à la vie. L’article 8 de la CEDH protège le droit au respect de la vie privée et familiale, du domicile et de la correspondance. Cet article peut aussi s’appliquer à des situations liées à l’environnement.
En vertu de ces articles, les pouvoirs publics ont des obligations aussi bien positives que négatives. Parmi les obligations positives, il y a le devoir de protection, qui consiste à agir correctement pour éviter une future atteinte aux droits visés par ces articles. D’un autre côté, ce devoir ne peut pas non plus imposer aux pouvoirs publics une charge impossible ou disproportionnée.
Gravité de la situation
La Cour énumère les principaux éléments du changement climatique. Elle pointe la responsabilité de l’homme dans le réchauffement de la planète, les conséquences négatives pour l’humanité, les écosystèmes et la biodiversité ainsi que la nécessité de maintenir l’augmentation mondiale de la température sous les 2° C. Cela exige une réduction drastique des émissions de gaz à effet de serre. Plus il faudra de temps pour parvenir à cette indispensable réduction des émissions, plus vite la limite sera atteinte.
Selon la Cour, on peut parler d’une réelle menace d’un dangereux changement climatique. Il existe dès lors un risque sérieux pour que la génération actuelle de Néerlandais soit confrontée à une perte et/ou à une perturbation de son existence et de sa vie familiale. Les articles 2 et 8 de la CEDH impliquent l’obligation pour l’État d’assurer une protection contre cette menace.
L’État agit-il de manière illégitime en ne réduisant pas les émissions d’au moins 25% dès 2020 ?
Le litige entre les parties concerne la question de savoir si l’État peut être obligé à réaliser en 2020 une réduction des émissions d’au moins 25% par rapport à 1990. Selon Urgenda, c’est nécessaire pour protéger les habitants des Pays-Bas contre les dangers du changement climatique. Mais l’État ne veut pas s’engager au-delà de la réduction de 20% en 2020. Agit-il ainsi de manière illégitime vis-à-vis d’Urgenda?
La Cour examine les réductions déjà réalisées, les objectifs futurs et les manières dont les réductions se feront. Ainsi, il y a eu en 2017 une réduction de 13% par rapport à 1990. Des efforts considérables seront nécessaires si on veut par exemple atteindre l’objectif d’une réduction de 49% en 2030. La Cour affirme essentiellement qu’il est souhaitable d’entamer les efforts de réduction le plus tôt possible. Tout retard augmente les risques pour le climat et a pour effet de rejeter entre-temps des gaz à effet de serre qui resteront très longtemps dans l’atmosphère et qui continueront à contribuer au réchauffement climatique.
Mais selon l’État, il y a différents moyens pour réaliser cette réduction. Il y a ainsi des processus qui tiennent compte des émissions négatives. Dans ces scénarios, du CO2 est capté dans l’atmosphère au moyen de certaines techniques. La Cour fait valoir que cette possibilité est très incertaine et que les scénarios fondés sur de telles techniques paraissent peu réalistes.
La Cour part finalement du principe qu’une réduction des émissions de 25 à 40% en 2020 est nécessaire pour atteindre l’objectif d’une limitation du réchauffement à deux degrés. Elle souligne en outre que les Pays-Bas ont eux-mêmes admis le principe d’une réduction de 30% en 2020, mais qu’ils l’ont ensuite ramenée à 20% sans argumentation scientifique. Une obligation de réduction d’au moins 25% en 2020 est dès lors conforme au devoir de protection de l’État.
La Cour aborde ensuite toute une série d’objections émises par l’État. Ces objections sont trop nombreuses et souvent trop techniques pour pouvoir être toutes énumérées ici. Elles concernent les difficultés de prendre des mesures nationales dans un contexte européen, les possibilités d’adaptation, les incertitudes des recherches scientifiques, la séparation des pouvoirs etc. Mais la Cour considère qu’aucune de ces objections n’est convaincante.
La Cour de justice en arrive à la conclusion que l’État néerlandais en a fait trop peu pour prévenir le réchauffement climatique et n’en fait pas assez pour résorber ce retard.
Signification dans un contexte plus large
Une affaire similaire est en cours en Belgique. L’asbl L’affaire Climat/Klimaatzaak a envoyé en 2014 une mise en demeure à la Région flamande, la Région wallonne, la Région bruxelloise et l’État fédéral. La procédure a débuté en 2015. L’asbl exige des quatre gouvernements qu’ils respectent leurs obligations en réduisant les émissions belges de gaz à effet de serre de 40% en 2020 par rapport à 1990. Le procès s’ouvrira bientôt. Les avocats invoquent aussi (en partie) dans cette affaire les articles 2 et 8 de la CEDH1.
Le 10 octobre 2018, Greenpeace a intenté une action en cessation environnementale contre la Région flamande2. Greenpeace réclame entre autres un plan d’épuration de l’air comportant des mesures spécifiques ainsi qu’une interdiction, pour la Région flamande, de prendre toute mesure dont on peut statistiquement prévoir qu’elle aura pour effet de prolonger le dépassement des valeurs limites ou qu’elle provoquera un nouveau dépassement de ces valeurs. Le juge condamne la Région flamande à établir un plan pour la qualité de l’air. Mais l’obliger à prendre des mesures concrètes irait trop loin. Le juge évoque en effet la liberté politique des pouvoirs publics et la séparation des pouvoirs. Sur ce plan, ce jugement est plus réservé que l’arrêt néerlandais. La Cour de justice néerlandaise est par exemple peu enthousiaste vis-à-vis des mesures d’adaptation et des technologies à émissions négatives. C’est pourquoi le jugement aux Pays-Bas a été critiqué pour avoir laissé trop peu de latitude aux autorités publiques et n’avoir pas abordé explicitement la question de la limite de ce qui constitue pour elles une charge impossible et disproportionnée. Cela donnerait une impression d’activisme, même s’il revient aussi au juge de démystifier des possibilités inappropriées et de s’attaquer à des interventions manifestement insuffisantes3.
Terminons par une remarque concernant l’action elle-même. Aux Pays-Bas, les groupements de défense d’intérêts ont la possibilité d’intenter une action collective, qui permet de défendre des intérêts qui touchent directement des personnes ou que des personnes ont pris à cœur en raison d’une certaine conviction. En Belgique, une telle action d’intérêt collectif n’est possible que depuis 2019. On trouvera plus d’information à ce sujet sur notre site internet : https://luttepauvrete.be/wp-content/uploads/sites/2/2019/07/newsflash_201902.pdf
Texte intégral de la décision
Références
Pour une analyse plus détaillée du caractère politique de l’arrêt (en néerlandais) :
P. LEFRANC, “Het Urgenda-vonnis/-arrest is (g)een politieke uitspraak (bis)”, NJB 2019, afl. 9, 596-603.
1 La procédure belge en matière de climat peut être suivie sur le site : https://affaire-climat.be/fr/the-case
2 Bruxelles (référé) 10 octobre 2018, https://www.rechtbanken-tribunaux.be/nl/nieuws/uitspraak-over-de-milieustakingsvordering-van-greenpeace-tegen-vlaams-gewest
3 P. GILLAERTS, “Klimaatzaken tegen de overheid: balanceren tussen rechtstaat en rechterlijk activisme”, De Juristenkrant 2018, afl. 376, (16) 16.
Mots clés
Art. 2 CEDH (droit à la vie) ; Art. 8 CEDH (droit au respect de la vie privée et familiale) ; Violation des droits de l’homme; Changement climatique ; L’action d’intérêt collectif