Résumé le 20/11/2019
Faits
Diverses organisations introduisent un recours en annulation d’une modification légale dans le cadre de l’intégration sociale1. Il s’agit tout d’abord de la généralisation du Projet d’individualisé d’Intégration sociale (PIIS), qui est désormais obligatoire pour tous les nouveaux demandeurs du revenu d’intégration sociale, quel que soit leur âge, alors qu’auparavant l’obligation ne s’appliquait qu’aux demandeurs de moins de 25 ans. Le deuxième recours concerne l’instauration d’un service communautaire.
Décision
La Cour annule toutes les dispositions relatives au service communautaire. Pour le reste, le recours est rejeté.
Motivation
Projet individualisé d’intégration sociale (PIIS)
Selon les parties requérantes, le législateur a omis de préciser lui-même les obligations qui peuvent être imposées dans le cadre d’un PIIS. De plus, ce défaut d’encadrement légal provoquerait des différences de traitement qui violent le principe d’égalité et de non-discrimination.
Respect de la vie privée et du principe de légalité
Selon les parties requérantes, la modification de la loi permettrait un très grand nombre d’ingérences dans la vie privée, et plus particulièrement dans les droits qui sont protégés par l’art. 22 de la Constitution et l’art. 8 de la CEDH, sans que ces ingérences ne soient encadrées ou délimitées d’aucune manière. Dès lors, la délégation au Roi, qui fixe les conditions minimales et les modalités du contrat relatif au PIIS, n’est pas compatible avec le principe de légalité en vertu de l’art. 22 de la Constitution. Cet article réserve au législateur compétent le pouvoir de fixer dans quels cas et à quelles conditions il peut être porté atteinte au droit au respect de la vie privée.
Le principe de légalité contenu dans l’art. 23 de la Constitution serait également violé dans la mesure où on donne au Roi la possibilité de régler des aspects déterminants du droit à l’aide sociale.
La Cour se prononce tout d’abord sur l’art. 22 de la Constitution. Il revient au législateur de fixer dans quels cas et à quelles conditions il peut être porté atteinte au droit au respect de la vie privée. Mais une délégation à un autre pouvoir n’est pas forcément contraire au principe de légalité, pour autant que l’habilitation soit définie de manière suffisamment précise et porte sur l’exécution de mesures dont les éléments essentiels sont fixés préalablement par le législateur. L’ingérence elle-même doit aussi être définie en des termes clairs et suffisamment précis qui permettent d’appréhender de manière prévisible les hypothèses dans lesquelles le législateur autorise une pareille ingérence.
Pour la Cour, la loi contient suffisamment d’informations permettant de déterminer les éléments essentiels du projet individualisé d’intégration sociale. Une délégation au Roi pour fixer les conditions minimales et les autres modalités ne constitue dès lors pas un problème. Il s’agit d’un domaine dans lequel, par nature, le travail social doit être adapté à la situation personnelle de chaque bénéficiaire. Il paraît donc inévitable de laisser une marge d’appréciation aux CPAS dans une situation concrète.
En outre, le législateur a suffisamment encadré le travail des CPAS en déterminant l’objectif poursuivi par le PIIS et en imposant un certain nombre de garanties au moment de sa conclusion.
Le législateur a également veillé à ce que le PIIS ne donne pas lieu à des atteintes disproportionnées au droit au respect de la vie privée des demandeurs. Si de telles atteintes devaient se produire, elles pourraient être sanctionnées par un juge (la Cour se base sur la même argumentation pour l’exposé relatif à l’art. 23 de la Constitution).
Enfin, dans ce contexte, les parties requérantes reprochent au législateur d’avoir aggravé le flou du PIIS en abrogeant une phrase de la loi. Cette phrase décrivait le PIIS comme étant “un contrat contenant un projet menant dans une période déterminée à un contrat de travail, à un contrat d’études de plein exercice ou à un contrat de formation”. Mais pour la Cour, le législateur a seulement voulu permettre une application plus souple de ces outils spécifiques de travail social. L’objectif du PPIS reste en effet inchangé. Dès lors, la Cour ne constate pas de violation du principe de légalité.
Différence de traitement selon les CPAS
Selon les parties requérantes, l’indétermination législative accompagnant le PIIS augmente le risque de voir se développer des pratiques divergentes selon les CPAS compétents et, en conséquence, des discriminations entre usagers selon le CPAS dont ils dépendent. De plus, chaque nouvelle condition qui peut être imposée dans le cadre du PIIS crée une nouvelle discrimination entre les personnes à qui cette condition est imposée et celles à qui elle ne l’est pas.
La Cour ne suit pas ce raisonnement. Comme dit plus haut, le PIIS comporte suffisamment de garanties pour les droits des bénéficiaires du revenu d’intégration sociale. Pour le reste, il est inévitable que des différences se fassent jour dans sa mise en œuvre concrète. Il s’agit en effet d’un outil de travail social qui doit être le plus possible adapté à la situation individuelle de chaque personne concernée.
Généralisation du PIIS et ‘standstill’
Les parties requérantes estiment que le législateur a renforcé le caractère conditionnel du droit à l’intégration sociale, en étendant le PIIS à toutes les catégories de bénéficiaires de l’intégration sociale. Ceci constituerait une violation de l’obligation de ‘standstill’ contenue dans l’art. 23 de la Constitution.
Pour qu’il y ait une violation de cette obligation, il faut qu’il y ait un recul significatif du degré de protection offert par la législation, sans qu’existent pour ce faire des motifs d’intérêt général. Pour la Cour, il n’est pas nécessaire d’examiner si la mesure constitue un recul significatif. La mesure est en effet justifiée par un motif d’intérêt général, à savoir favoriser l’intégration professionnelle et sociale des personnes concernées. Le législateur a pu considérer, à cet égard, qu’il était pertinent d’étendre à de nouvelles catégories de personnes un outil d’intégration principalement utilisé jusqu’à présent pour les jeunes bénéficiaires du revenu d’intégration en vue de favoriser l’insertion professionnelle et sociale de tous les bénéficiaires.
Le service communautaire
Les parties requérantes estiment que l’instauration d’un service communautaire entraîne plusieurs violations, notamment du fait que cette mesure n’est pas une compétence du législateur fédéral, mais bien une compétence régionale². C’est ce que la Cour commence par examiner.
Le service communautaire est une activité qui peut être proposée par le CPAS au demandeur du revenu d’intégration sociale. Celui-ci n’est pas tenu d’accepter la proposition. L’acceptation de cette proposition peut toutefois être perçue comme un moyen pour le demandeur de prouver qu’il est disposé à travailler, la disposition à travailler étant une condition d’obtention du droit à l’intégration sociale. Une fois accepté, le service communautaire fait partie intégrante du PIIS, de sorte que les prestations convenues deviennent obligatoires pour le bénéficiaire. Des sanctions sont prévues en cas de non-respect de cette obligation.
Pour la Cour, le service communautaire présente des caractéristiques proches de celles d’un travail rémunéré et ne répond pas à la définition du volontariat. Une fois accepté, le service communautaire devient en effet contraignant. Par ailleurs, les activités pouvant faire l’objet d’un service communautaire ne peuvent être distinguées des activités pouvant faire l’objet d’un travail rémunéré. Enfin, le service communautaire a pour fonction de contribuer à l’intégration professionnelle du bénéficiaire du revenu d’intégration sociale. Il en résulte qu’il relève d’une compétence régionale.
La Cour constate une violation de la loi et annule par conséquent tous les articles relatifs au service communautaire. Comme une annulation plus ample n’est pas possible, elle estime qu’il n’est pas nécessaire d’examiner les autres moyens.
Signification dans un contexte plus général
L’annulation du service communautaire repose entièrement sur une violation des règles en matière d’attribution des compétences. Cela nous empêche d’avoir une vision d’éventuels problèmes de fond, comme l’argumentaient les parties requérantes. Elles estimaient qu’il y avait entre autres une violation du principe de légalité, du principe d’égalité et de non-discrimination et de l’obligation de ‘standstill’. Mais la Cour n’aborde donc pas ces questions dans le cadre du service communautaire.
Le Conseil d’État, lui, a réalisé une analyse du contenu du service communautaire, dans le cadre des sanctions administratives communales3. Son avis porte sur une nouvelle proposition de loi, permettant aux conseils communaux d’imposer le service communautaire (appelé en l’occurrence ‘prestation citoyenne ’) comme une sanction distincte. Il s’agirait en ce cas d’une obligation, sans le consentement du contrevenant et sans que celui-ci puisse aussi en faire lui-même la demande. Le Conseil d’État affirme que cela va à l’encontre de l’interdiction internationale du travail forcé ou obligatoire. Le service communautaire visé est en effet infligé par un fonctionnaire et non par une décision de justice. Il n’est dès lors pas couvert par l’exception à la définition du travail forcé, ni par aucune autre exception.
En outre, il y a aussi une proposition de loi visant à instaurer un système de travail communautaire pour les chômeurs de longue durée4. Elle crée le cadre normatif au niveau fédéral, sa mise en œuvre devant se faire au niveau régional. Compte tenu du caractère obligatoire de ce service communautaire, on peut aussi douter qu’il réponde à l’interdiction du travail forcé.
En dehors de l’annulation du service communautaire, il reste possible que des bénéficiaires du revenu d’intégration sociale effectuent du volontariat. La différence essentielle avec le service communautaire est que le volontariat ne fait pas partie des conditions du PIIS.
En ce qui concerne le PIIS, signalons pour conclure qu’il a déjà fait l’objet d’un recours en annulation auprès de la Cour constitutionnelle5. Les parties requérantes avaient alors fait valoir une discrimination et une violation de l’obligation de ‘standstill’. À l’époque aussi la Cour n’a rien trouvé à redire au PIIS, estimant que “la mesure critiquée apparaît pertinente et proportionnée par rapport à l’objectif poursuivi, particulièrement à l’égard des catégories de personnes, âgées de moins de 25 ans, dont l’intégration sociale doit être spécialement encouragée et favorisée”.
Texte intégral de la décision
Références
1 Loi du 21 juillet 2016 modifiant la loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale, MB 2 août 2016.
2 Ce qui est le cas depuis le 1er juillet 2014, lors de l’entrée en vigueur de l’art. 6, §1er, IX, 2°/1 de la loi spéciale de réformes institutionnelles. Depuis lors, la mise à l’emploi de personnes qui bénéficient du droit à l’intégration sociale ou du droit à l’aide sociale financière est devenu une matière régionale.
3 C.C. 14 janvier 2004, n° 5/2004
Mots-clés
CPAS ; PIIS ; Revenu d’intégration ; Service communautaire